2009年2月28日，历时三年，跨越两届人大，经过社会各界广泛建言的《食品安全法》终于出台。该法共十章104条，2009年6月1日起施行。该法将加强对食品生产、加工、食品流通和餐饮服务等各个环节的监管，其关注的范围包括并不限于乳、肉、粮、酒、水产品、调味品等等方面。与食品行业密切相关的餐饮业也是这部法律所惠及的范围。记者通过走访研究关注《食品安全法》的法律专家、食品专家和媒体记者，特将其中对餐饮业可能产生影响的内容进行总结归纳，供餐饮业同仁参考。

    为我国食品卫生工作“服务”了14个年头的《食品卫生法》随着时间的推移，逐渐显露出食品标准不统一、对违法行为处罚力度不够、食品检验机构不规范等制度上的瑕疵。而随着修订起草工作的展开，风险评估、食品标准统一制定、食品的标签管理等制度都将逐渐引入法律范畴，这大大超越了“食品卫生”所代表的食品清洁范畴。因此，到底是制定新的《食品安全法》还是修订已有的《食品卫生法》这一争论三年未休。直到2007年12月，随着*总理签署的《食品安全法》草案提请*常委会审议而“一锤定音”，宣告法律将以新的名称而不是《食品卫生法修订案》进入立法程序。

    为制定好这部法律，自2007年12月十届*常委会第三十一次会议初审后，法律委员会、*教科文卫委员会先后召开了9次会议，对《食品安全法》草案进行审议；常委会组织了13次《食品安全法》调研活动；*常委会曾向31个省、自治区、直辖市以及27个省会城市、18个较大的城市、28个国家部委、6个社会团体、16个高等院校和法学研究所等地区和单位征求意见。2008年4月20日至5月20日，草案全文公布，并向社会征求意见，在短短一个月的时间内，就收到社会各界的意见11327件。2008年8月、10月，2009年2月，分别经过二审、三审、四审后得以通过。历时之长、态度之严谨、征求范围之广，均体现出国家对于食品安全的重视程度。在未来的若干年中，在“清洁”的外在前提下追求更为内在的深层次的“安全”，将成为食品生产的主流。

    在该法通过后，*常委会法制工作委员会副主任信春鹰女士*时间向中外媒体解读说：“这部法律应该说是五年磨一剑，磨了很久，因为它太重大，它涉及的问题关系到每一个公民，也体现了党和国家对食品安全工作的高度重视。”

    监管机制“无缝对接”

    《食品安全法》第四条规定：“*设立食品安全委员会，其工作职责由*规定。”

    “*卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。”

    “*质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和*规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”

    这一法条正是体现出《食品安全法》立法的重要目的之一——理顺监管体制。除了初级农产品纳入《农产品质量安全法》的范筹，由*门负责外，《食品安全法》规定卫生行政部门承担综合协调职责，质监部门负责生产环节的监管，工商部门负责流通环节的监管，食药部门负责餐饮服务环节的监管。在分段监管的基础上，还将成立*食品安全委员会，进行更高层次的议事统筹协调。以前的工作中，无论是食药还是工商，在行使协调的权力时，由于各部门之间缺乏统一的上级部门，会遇到各式各样的阻力，这个机构的建立，可以避免以前出现的“协调不动”的情况。对此，*常委会委员温孚江、辜胜阻表示，*食品安全委员会应该是一个刚性机构，真正发挥协调、组织、惩治、监督等职能作用。在全程监管分段实施的过程中，zui重要的是要锁定责任，实现无缝对接，纵向要到底，横向要有边，不能留任何真空，实现无缝对接。

  第六，其他需要*卫生行政部门承担综合协调职责的事项，例如*食品安全委员会交办的食品安全综合协调事项。

    为了进一步加强食品安全监督管理，提高各部门在食品安全工作中的监管效能，食品安全法也明确规定了食品安全分段监管体制。此监管体制有利于各司其职，在实际工作中对改善食品安全状况发挥了积极作用。

    在《食品安全法》的第五条和第六条中，不仅要求县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，更赋予地方政府对食品安全监督管理部门进行评议、考核的权力。目前在我国一部分监管机构是垂直管理的体系，每年的工作不接受地方政府的考核，这次通过法律明确了地方政府的职责，使地方政府在食品安全问题上有了履行权力的依据，加大了对部分垂直管理体系下的监管机构的约束力。根据权责统一的原则，在《食品安全法》中也对地方政府及各监管部门不履职或渎职等行为制定了罚则，*次在食品领域的法律法规内提出了“造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职”的法律强制条文，能够尽量避免曾经出现的“副职和小兵顶雷，正职安顿家属”的情况。行之有效的问责将督促工作的执行和权利的合理使用。

    风险评估条款提高准入门槛

    《食品安全法》与《食品卫生法》比较，食品安全风险监测与评估章节是新增的，这个章节体现了预防为主的思想，吸取了几次影响极大的食品安全事故的教训，把监管前置，及早动手，尽量将隐患消除在萌芽阶段。

    法律规定，国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。

    开展食品安全风险监测与评估是目前上普遍的做法。*常委会法工委副主任信春鹰说，建立这一制度可以发现食品中的潜在危险，做到预防在先。“食品安全和其它安全有共同的地方，也有不同的地方，特殊性就在于它没有试错机制。所以食品安全的监测和评估很重要。”

    根据《食品安全法》的规定，*卫生行政部门是食品安全风险评估工作主导部门。*卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织进行检验和食品安全风险评估。*农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门应当向*卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供有关信息和资料。*卫生行政部门应当及时向*有关部门通报食品安全风险评估的结果。食品安全风险评估结果得出食品不安全结论的，*质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门应当依据各自职责立即采取相应措施，确保该食品停止生产经营，并告知消费者停止食用；需要制定、修订相关食品安全国家标准的，*卫生行政部门应当立即制定、修订。

    而按照《食品安全法》规定，国家对食品生产经营实行许可制度。新法实施后，卫生部门将不再负责发放《食品卫生许可证》，而是转由质检部门发放《食品生产许可证》，工商部门发放《食品流通许可证》，食品药品监督部门则负责发放《餐饮服务许可证》。这样，各个部门的监管职责将更加明确，不会出现以往出现的监管重复和监管空白情况。而风险评估制度，将有可能成为许可发放之前的必由程序，将食品安全风险降低到尽可能低的程度。

同时，由于法律将生产经营各环节分由不同的部门来监管，广大餐饮业者在原料采购时除了要尽到查验销售者许可证和食品合格证的义务，还应注意保留票证，作为责任追溯时的重要依据。

    食品添加剂“没有必要不得添加”

    “三鹿奶粉”事件的发生，暴露了在食品中添加非法物质与滥用食品添加剂是危害食品安全的重要源头，《食品安全法》着重加强了对食品添加剂的监管，第四十五条规定食品添加剂只有经过风险评估证明安全可靠，且技术上是确有必要的，方可列入允许使用的范围。

    从第四十三条到第四十六条四项条款对食品添加剂的使用进行了zui为严格的监管，即实行食品添加剂生产许可制度，没有经过许可的，即使无害，也不可以作为添加剂来使用；申请许可首先要经过风险评估，被证明安全可靠方可使用，否则一律视为违法。对此zui直接的理解是——维护食品质朴的本质。

    食品*作为《食品安全法》实施后对餐饮企业进行直接监管的部门，近期的文件中更是重点体现了对于法律限制使用添加剂的精神，指出“进一步强化餐饮经营者是食品安全*责任人的意识。要围绕强化餐饮经营者是餐饮消费食品安全*责任人的意识，继续督导餐饮经营者搞好自查自纠，督促其严格落实购入食品添加剂进货查验、索证索票制度，规范食品添加剂的保管、使用，确保消耗与库存账物相符，不使用产品标签标识不清不全的食品添加剂。”同时指出zui近的工作重点之一是“落实督导检查和依法查处违法违规案件责任制。对排查出的违法使用非食用物质或滥用的食品添加剂的重点线索、重点地区、重点品种（如嫩肉粉、保水剂等），各地食品消费监管部门要实行督导检查和依法查处违法违规案件责任制，切实加大督查和依法查处的力度，及时曝光典型案件和大案要案。”

    卫生部也专门发文禁止添加非食用物质和滥用食品添加剂，尤其针对餐饮企业的一些违法添加的现象，包括在火锅中使用罂粟壳及用甲醛处理黄喉、血豆腐和鸭肠等火锅原料的违法行为；使用地沟油烹制菜肴的违法行为；.在鲜榨果汁中滥用食品添加剂的违法行为，卫生部作出了重点的布置。

    而食品添加剂的实际使用情况则更为复杂，在采购过程中，往往添加剂是以“复合”的形态出现，餐饮企业往往购买了某种原料的“伴侣”，这些“伴侣”好像泡面佐料包似的采用的是“傻瓜式”的使用方法，这给餐饮企业在判断添加剂是否超标上增加了技术难度。并且添加剂单一成分不超标，但复合在一起是否产生某些化合作用，从而影响食品安全目前在实际执行过程中也缺乏统一的意见和标准。

    因此，依据立法的精神，从消费者安全的角度考虑，应严格禁止非食用物质的添加。在食品添加剂的选用上，餐饮业应更多的从消费者的健康角度出发，尽量利用烹调技术设备来替代添加剂的使用。“有法必依，以消费者为上帝”才是餐饮业经营的真谛。

    对于《食品安全法》中关于食品添加剂的规定，*常委会法工委行政法室处长黄薇特别强调了两点：一是食品添加剂目录是卫生部门组织专家制定的，依据风险评估证明确实是安全的，才能加入到食品中；二是强调技术必要性，也就是说添加剂应对食品的质量、营养等的改善是必要的。如果没必要，比如面粉增白剂，加与不加都不影响面粉类食品的正常食用，所以卫生部门已从添加剂的目录中将其删除了。